Autores: Genoveva Beatriz Franco Aguado / Subdirectora Fiduciaria, Juan Manuel Altamirano León / Director de Ingeniería Fiduciaria.
A continuación, sírvanse encontrar un análisis sobre los aspectos más relevantes del Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 02 de abril del año en curso, mediante el cual el titular del Poder Ejecutivo ordena la extinción de fideicomisos públicos, mandatos públicos y análogos (el Decreto).
CARACTERÍSTICAS GENERALES
El pasado jueves 02 de abril del 2020 salió publicado en la versión vespertina del Diario Oficial de la Federación un decreto presidencial que establece en 7 breves artículos los procesos para extinguir o dar por terminados todos los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos o análogos de carácter federal en los que dependencias de la Administración Pública Federal, la oficina de la Presidencia, así como Tribunales Agrarios funjan como unidades responsables o mandantes, manifestando, además, que los derechos y obligaciones derivados de dichos contratos serán asumidos por los ejecutores de gasto correspondientes con cargo a su presupuesto autorizado.
En el Decreto se prevén exclusiones, siendo aquellos los fideicomisos públicos, mandatos o análogos constituidos por mandato de Ley o Decreto legislativo, y cuya extinción o terminación requiera de reformas constitucionales o legales, así como los instrumentos jurídicos que sirvan como mecanismos de deuda pública, o que tengan como fin atender emergencias en materia de salud o cumplir con obligaciones laborales o pensiones.
Las unidades responsables deberán coordinar con las instituciones fiduciarias para que, a más tardar del día 15 de abril, se concentren en la Tesorería de la Federación la totalidad de los recursos públicos que formen parte de dichos fideicomisos.
Asimismo, se faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para resolver las excepciones, a solicitud debidamente fundada y motivada, y de la cual se enviará copia al Titular de la Secretaría de la Función Pública. En ese sentido, la SHCP emitirá autorizaciones para ejercer o comprometer los recursos públicos federales con cargo a los patrimonios de los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos o análogos de carácter federal, en un plazo de 10 días hábiles. En caso de no contar con la autorización en ese tiempo, se tendrá como no autorizado.
CONCEPTO DE FIDEICOMISO PÚBLICO
Para entender mejor el presente análisis, es necesario definir los conceptos principales.
En ese sentido, el Fideicomiso Público son “los que constituye el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría (de Hacienda y Crédito Público), en su carácter de fideicomitente único en la administración pública centralizada, o las entidades, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias y estratégicas de desarrollo”[1].
En otras palabras, el fideicomiso público sirve como herramienta para sacar adelante proyectos clave para áreas de desarrollo consideradas prioritarias y de interés público, entregando recursos a entidades con tecnologías e infraestructuras necesarias para llevarlos a cabo.
Existen 3 elementos en los fideicomisos públicos:
Fideicomitente: La Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Fiduciario: Institución Bancaria
Fideicomisarios: Destinatarios o beneficiarios finales.
A su vez, el fideicomiso público se divide en dos:
a) Fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales en términos de los dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de Entidades Paraestatales, los cuáles para su constitución requieren de autorización del Ejecutivo Federal, la cual es emitida por SHCP.
b) Fideicomisos públicos no considerados como entidades paraestatales, o sin estructura orgánica. Éstos, para su constitución únicamente se requiere de autorización de SHCP en los términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), quedando exceptuados de esta autorización aquellos que constituyan las entidades paraestatales no apoyadas presupuestariamente. Estos fideicomisos, una vez constituidos, deberán registrarse y renovar su registro anualmente ante la SHCP para su seguimiento.
Los recursos se identificarán específicamente en una subcuenta, misma que deberá reportarse en los informes trimestrales de la SHCP, conforme a lo establecido en el Reglamento de la LFPRH, debiendo identificar los ingresos, incluyendo rendimientos financieros del periodo, egresos, así como su destino y el saldo.
FIDEICOMISOS SIN ESTRUCTURA EN MÉXICO
Conforme a lo antes comentado, los fideicomisos sin estructura son aquellos que para su constitución sólo requieren de la autorización de la SHCP, en los términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y no requieren de algún decreto para su constitución, pero puede darse el caso de que estén señalados en alguna Ley su constitución.
De acuerdo con las finanzas públicas, al 30 de diciembre del 2019 se tenían registrados 304 fideicomisos, 27 mandatos y siete análogos, los cuáles concentraban una suma de aproximadamente 740,572 millones de pesos.
Es conveniente destacar que existe la creencia de que al final del ejercicio fiscal y con el objeto de no devolver los recursos a la Tesorería de la Federación (Tesorería), se creaban este tipo de fideicomisos, lo cual no hay manera que diste más de la realidad, toda vez que en el penúltimo párrafo del artículo 214 del Reglamento de la LFPRH lo prohíbe. “Queda prohibido constituir o participar en fideicomisos, mandatos o análogos, con ahorros, economías o subejercicios del Presupuesto de Egresos, que tengan por objeto evitar la concentración de recursos en la Tesorería al final del ejercicio correspondiente”[2].
En ese sentido, al cancelar o extinguir estas operaciones, lo único que se genera es la falta de destinar dichos recursos a fines lícitos y determinados para pasar a ser utilizados a discreción de la SHCP.
CONCLUSIONES
Los párrafos segundo y tercero del considerando del Decreto establecen como justificación para la extinción o terminación de los instrumentos jurídicos antes mencionados lo siguiente: “es propósito del Gobierno de México que la Administración Pública Federal se conduzca con Austeridad Republicana, lo que implica combatir el despilfarro de los bienes y recursos nacionales, y la administración de los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados, y que en congruencia con lo señalado, resulta necesario analizar la permanencia de fideicomisos y fondos públicos, por lo que he determinado que los recursos públicos que los integren sean enterados en términos de las disposiciones aplicables a la Tesorería de la Federación y se lleven a cabo los procesos para su extinción, ello salvaguardando en todo momento los derechos de terceros …”
El artículo primero del Decreto instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a la Oficina de la Presidencia de la República, así como a los Tribunales Agrarios, para que lleven a cabo los procesos para extinguir o dar por terminados todos los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos o análogos de carácter federal en los que funjan como unidades responsables o mandantes.
Consideramos que los fideicomisos públicos sin estructura orgánica son:
Los constituidos por las dependencias por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como fideicomitente de la Administración Pública Centralizada o por alguna de las entidades paraestatales;
El propósito deberá relacionarse invariablemente con alguna de las áreas prioritarias o estratégicas señaladas en la Constitución;
El patrimonio deberá estar integrado por recursos públicos federales;
Carece de estructura organizacional; y
Puede o no contar con un comité técnico.
Los mandatos son los constituidos por las dependencias o alguna de las entidades paraestatales y los contratos análogos, son contratos que no son fideicomisos o mandatos en donde las dependencias o las entidades paraestatales hayan aportado recursos públicos federales.
Es importante señalar que el artículo segundo del Decreto, establece que a más tardar el día 15 de abril del año en curso, se deben concentrar en la Tesorería de la Federación la totalidad de los recursos públicos federales que formen parte de los fideicomisos, mandatos o análogos.
También, es importante destacar que el artículo 4 del Decreto señala que los ejecutores de gasto deberán abstenerse de ejercer o comprometer recursos públicos federales con cargo a los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos y análogos de carácter federal, a partir de la entrada en vigor del Decreto, es decir, el 2 de abril de 2020, esto es con el objeto de evitar que vayan a ejercer o comprometer los recursos y que al 15 de abril ya los hubieren ejercido.
El artículo 5 del Decreto establece cuales son los fideicomisos, mandatos o análogos que estarán excluidos y son los constituidos por mandato de Ley o Decreto legislativo y cuya extinción o terminación requiera de reformas constitucionales o legales, así como los instrumentos jurídicos que sirvan como mecanismos de deuda pública, o que tengan como fin atender emergencias en materia de salud o cumplir con obligaciones laborales o de pensiones.
Al 31 de diciembre de 2019 había 338 fideicomisos sin estructura, mandatos o análogos, pero esto no quiere decir que se van a extinguir o terminar todos ya que conforme al artículo 5 del Decreto que dan excluidos varios de estos instrumentos jurídicos.
A continuación mencionamos algunos de los fideicomisos sin estructura que están excluidos por estar señalados en alguna Ley, los Fondos CONACyT y Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico mencionados en el artículo 23 de la Ley de Ciencia y Tecnología, el Fondo de Inversión y Estímulos al Cine (FIDECINE) a que se refiere el artículo 33 de la Ley Federal de Cinematografía, algunos de los fideicomisos que están exceptuados por se fondos de pensiones son los Fondos de Pensiones del Sistema Banrural, de Banobras, de Bancomext, de Fonatur de Nafin, etc.
¿EXISTE RIESGO EN FIDEICOMISOS PRIVADOS?
El Decreto objeto del presente análisis única y exclusivamente se refiere a fideicomisos públicos sin estructura, es decir, a los fideicomisos en los que el fideicomitente sea alguna dependencia por conducto de la SHCP o por alguna de las entidades paraestatales, en virtud de lo cual no hay al día de hoy ningún riesgo en fideicomisos privados.
Sin más por el momento nos mantenemos a sus órdenes para cualquier comentario o duda que pueda surgir con relación a lo anterior.
[1] Artículo 9º de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. [2] Artículo 214 Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y de la Responsabilidad Hacendaria.